Yükseköğretimde performans esaslı finansman ve Türkiye için bir değerlendirme

Abstract

Türkiye'de, son yıllarda kamu kurumlarında yürütülen faaliyetlere ilişkin etkinlik ve verimlilik tartışmaları söz konusudur. Özellikle; kaynakların ihtiyaçlar doğrultusunda, israf edilmeden kullanılması hususunda yeni yöntemler geliştirilmektedir. Ülkelerin gelişmişlik düzeylerinin belirlenmesinde yükseköğretimin kalitesi önemli bir gösterge olduğu için yükseköğretim kurumlarının performans düzeylerini ölçmeye yönelik yeni fikirler birçok platformda gündeme gelmektedir. Gelişmiş ülkeler incelendiğinde, yükseköğretim alanında kamusal kaynakların tahsis edilmesinde modern bütçeleme tekniklerinin tercih edildiği görülmektedir. Performans esaslı finansman yöntemi de bahsedilen yeni teknikler arasında yer almaktadır. Genellikle performans esaslı bütçeleme yöntemiyle karıştırılan bu yöntem, yükseköğretim kurumlarının performansları ile doğrudan ilişkilidir. Uygulamada performans hedeflerine ulaşan kurumlara, formüle dayalı hesaplamalar doğrultusunda ödenek aktarımı sağlanmaktadır. Amaç, Ar-Ge çalışmalarını hızlandırarak, üniversiteler arasında rekabeti teşvik etmek ve kurumsal gelişimi desteklemektir. Özünde etkinlik, verimlilik ve tutumluluk kıstaslarını benimseyen bu yöntem ile yükseköğretimde kaynakların hem bilinçsizce kullanılmasının hem de atıl kalmasının önüne geçilmek istenmektedir. Türkiye'de, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun kabulü ile birlikte 2006 yılından itibaren tüm kamu kurum ve kuruluşlarında Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme yöntemi uygulanmaya başlanmıştır. Ancak yükseköğretim kapsamında bu bütçeleme yönteminin uygulaması, üniversitelerin performansları üzerinde olumlu etkilere neden olmamıştır. Çünkü kamu yükseköğretim kurumları, stratejik planları aracılığıyla performans hedeflerini belirliyor olsalar dahi, geleneksel yönteme göre ödenek aktarımına halen devam edilmektedir. Diğer bir ifadeyle; üniversitelerin genel performans düzeyleri uygulamada dikkate alınmamakta, finansman tahsis edilirken öğrenci sayıları öncelikli bir kriter olarak kabul edilmektedir. Sayıştay tarafından yapılan denetimlerin etkinliği ise diğer bir sorundur. Mevcut sorunlara çözüm bulmak amacıyla bu tez çalışması kapsamında, yükseköğretimde performans esaslı finansman konusu incelenmiş ve Türkiye için yeni bir finansman önerisi sunulmuştur. Çalışmanın yöntemi olarak, sıralı karma yöntem tercih edilmiştir. Öncelikle; idari görevi olan akademik personellerden ve daire başkanlarından oluşan 442 kişilik gruba anket uygulanmıştır. Önemli performans göstergelerini belirlemek amacıyla da anket verilerine açıklayıcı faktör analizi uygulanmıştır. Bir sonraki aşamada ise devlet bütçesi alanında uzman 11 kişiyle yarı yapılandırılmış mülakat tekniği ile görüşülmüştür. Böylece performansa dayalı yeni bir finansman önerisi tasarlanmıştır. Yeni finansman önerisine göre Türkiye'deki tüm kamu yükseköğretim kurumlarının ortak performans hedeflerine ve göstergelerine tabi olması tavsiye edilmektedir. Eğer bir yükseköğretim kurumu bir performans gösterge hedefinde en az % 80 ve üstü başarılı olursa, ilgili göstergenin katsayısı kadar performans ödeneği almaya hak kazanmaktadır. Bütün performans gösterge hedeflerinde en az %80 ve üstü başarıya ulaşan bir yükseköğretim kurumu, en fazla %5 ek performans ödeneği elde edebilmektedir. Bir kurumun alabileceği toplam performans ödenek tutarı; ilgili yılda bütün kamu yükseköğretim kurumlarına tahsis edilen hazine ödeneğinin, toplam kamu yükseköğretim kurum sayısına bölünmesi ile elde edilen tutarın %5'i kadardır. Bu yeni finansman önerisi ile üniversitelerin hedeflerini açık bir şekilde tanımlamaları, performans ölçümlerinin ve denetimlerinin daha güvenilir olması ve yükseköğretimde hizmet kalitesinin arttırılması hedeflenmektedir. Anahtar Kelimeler: Yükseköğretim Finansmanı, Performans Esaslı Finansman, Performans Esaslı Bütçeleme, Performans Hedefi, Performans Göstergesi

In Turkey, discussions on efficiency and productivity related to the activities carried out in public institutions are in question in recent years. Especially, new methods have been developed for using the resources in accordance with the needs without wasting them. For being that the quality of higher education is an important indicator in evaluating the development level of countries, new ideas for measuring the performance levels of higher education institutions become a current issue on many platforms. When the developed countries are examined, it is observed that modern budgeting techniques are preferred for the transfer of public funds in higher education. The performance-based financing method is among the new techniques mentioned too. This method, which is generally confused with the performance-based budgeting, is directly related to the performances of higher education institutions. In practice, the appropriation transfer is provided to the institutions that achieve the performance goals in accordance with the formulas based calculations. The aim is to accelerate research and development (R&D) studies, increase competitive factors among universities and support cooperation development. By using this method which adopts the criteria of efficiency, efficiency and economy in its essence, it is desired to prevent both of the unconscious use of resources and not to remaining idle of resources in higher education. In Turkey, Performance-Based Budgeting method based on Strategic Planning has started to be implemented in all public agencies and institutions with the adoption of Public Financial Management and Control Law No. 5018 since 2006. However, the application of this budgeting method within the scope of higher education did not cause positive effects on the performance of the universities Although public higher education institutions determine their performance goals through strategic plans, appropriation transfer according to the traditional method is still continued. In other words, the performance levels of universities are not considered in practice, students' numbers are still accepted the primary criterion while financing is allocated. Also, the efficiency of performance auditing conducted by the Court of Accounts is another problem. For finding solutions to current problems, the performance based financing in higher education within the scope of this thesis study has been examined, and a new financing proposal for Turkey has been presented. The sequential mixed method was preferred as the method of the study. Firstly, a survey was applied to a group of 422 which consists of department heads and also academic personals who have administrative positions. In order to determine important performance indicators, explanatory factor analysis was applied to the questionnaire data. In the next stage, 11 individuals who are experts in the government budget field were interviewed with the semi-structured interview technique. Thus, a new financing proposal based on performance is designed. According to the new proposal, it is suggested that the all public higher education institutions in Turkey are subjected to the predetermined performance goals and indicators. If a higher education institution succeeds at least 80 % or better of the proportion of a performance indicator, it can deserve performance financing as much as the coefficient of the relevant performance indicator. An institution that achieves at least 80 % or better of all performance indicators/goals can receive maximum 5% additional performance appropriation. The total amount of performance appropriation is determined on the basis of maximum 5% of the amount found by dividing the treasury appropriation assigned to all public higher education institutions by the total public higher education institutions in relevant year. With this new financing proposal, it is expected that universities clearly identify their goals, that performance measurements and audits become more reliable, and that the service quality of higher education is increased. Keywords: Higher Education Financing, Performance-Based Financing, Performance-Based Budgeting, Performance Target, Performance Indicator